常红晓 财新记者

5月7日，人社部、财政部在京宣布，自2012年7月1日起，在全国推进城乡居民养老保险，并要求到2012年底实现“养老全覆盖”。该计划针对农民和城镇无就业居民，与既有的城镇职工养老保险一起，被认为是实现“全民养老”的关键一步。

据人社部统计，截至今年3月底，中国有1914个县推行“新农保”、1902个县推行城镇居民养老保险试点，加上4个直辖市、新疆生产建设兵团等，再加上345个县自发试点，中国城乡居民养老参保人数达到3.76亿人。新的计划启动后，预计新增参保者近一亿人。

官方声明称其“具有里程碑的意义”，但同时强调年内完成既定目标“形势严峻，任务艰巨”。但应该看到，该计划并未改变中国社保体系碎片化的现状，而城乡居民参保所获待遇也远远低于公务员和城镇职工。

值得关注的是，近年来，各地“全民医保”、“全民养老”的口号一波接着一波，但对普通百姓而言，难免“口惠而实不至”之讥。2007年，决策者明确，2020年建立覆盖城乡的社会保障体系。五年后，“全民医保”有了，“全民养老”也快实现了，但这到底有多美？

现有的中国社保体系，假设一个人60岁退休后可活12年（所谓平均余命），如果你是在职城镇职工，公司与个人共同缴费，退休后，你可领取两笔钱，一笔是基础养老金；一笔是个人账户养老金。

就基础养老金而言，你每缴费满一年，到退休后，基础养老金可增加退休当年社会平均工资的1%。就个人账户养老金而言，大体上是把你退休时个人账户资金累计额除以12年，再除以12个月，就是每月所能领取的个人账户养老金。

假设你22岁参加工作，60岁退休，连续缴费38年。你退休时，每月可领取的基础养老金大体为当时社会平均工资的38%；同时，再加上你个人账户资金的累计总额，除以12年，再除以12个月，就是你能领取的全部养老金。

按官方的制度设计，退休时能领取当时平均工资的60%，即可维持基本生活。这就是社会学者所言的“替代率”。如果替代率是60%，就意味着你退休时可领取社会平均工资的60%的养老保险金。

但中国的现实是，两千万左右的机关事业单位职工，目前并不参加社会养老保险，而是实行退休制度，其退休工资相当于在职时的95%甚至还多。这相当于中国政府为公务人员办理了优厚的养老保险，其替代率高达95%。

再来看看正在加速推行的城乡居民社会养老保险有多大用。该计划始于2009年，至今不过三年时间，最早始于农村，定名为“新型农民社会养老保险”（即“新农保”）。据官方材料，截至今年3月底，全国共有1914个县试点“新农保”，总计覆盖了数千万农民。

“新农保”与城镇职工养老的最大区别是，保险待遇相当低。目前，“新农保”对每个超过60岁的农村老人，中央财政为每人每月支付55元的“基础养老金”，其余则是个人账户养老金，其待遇高低取决于个人缴费的多少，实行多缴多得。

而所谓“城镇居民养老保险”，不过是把“新农保”模式复制到城镇无就业居民群体。“新农保”和“城镇居民养老保险”一起，就构成了“城乡居民社会养老保险”。尽管在制度上实现“全民养老”看上去挺美，不过，显而易见的是，其待遇与城镇职工养老保险有天壤之别。

请注意，城乡居民参保后的“基础养老金”与城镇职工养老保险完全不一样，它完全来源于中央财政补助。当然，地方财政如有钱，也可增加补贴，但这要取决于地方政府的意愿。尽管中央财政未来可能提高标准，但也远远低于城镇职工的基础养老金。

也就是说，不同的“公民”，所能获得的财政补助是完全不同的。公务员及某些事业单位职工，其退休金待遇最高；然后城镇职工次之；再次，数亿农民和城镇无就业居民待遇最低。当然，两亿多农民工是另一保险体系。

当然，也不能苛责决策者。3月初“两会”，温家宝总理就承诺，“2012年底实现社会养老保险全覆盖”。在现行财政体制约束下，单独切出一小块蛋糕，分给农民和城镇居民，并非坏事，甚至有校正城乡分治的效应。但是，问题是，保险待遇太低了，更像是一种来自中央财政的补贴，而非养老保险。

更值得重视的是，这种待遇低、基于自愿参保的养老保险，不仅没有缩小城乡差距，反而加剧了中国社保体系的“碎片化”，可能为今后更为根本的社保体制改革增添不必要的障碍。中国现有社会保险体系，历史包袱重，费率高，效率低，待遇少，灵活性差，已备受诟病，今后何去何从，不能不令人忧虑。