李峥（中国现代国际关系研究院美国所助理研究员）

美国国务院日前宣布，美国决定退出联合国教科文组织，这一决定将于2018年12月31日生效。这是美国第二次退出该组织。前一次在1984年退出后，美国时隔19年后才返回，美国下次返回恐怕也是遥遥无期。

虽然美国退出对该组织本身无足轻重，但对整个全球治理体系来说，这并不是一件好事。

不少人认为，美国退出的根本目的是“赖账”，也与联合国教科文组织一系列对以色列不友好的举动有关；也有人认为，退出的背后是美国的一步大棋，试图用新的组织取而代之。上述理由都是美国此次退出的原因之一，但这一行动最大的影响可能并不在其本身，而是在于行动的象征意义和示范效应。特朗普治下的美国用实际行动表示了“美国可以说不”的新态度，而这对全球治理而言是一个消极信号。

联合国教科文组织是联合国下属的专门机构之一，始建于1946年，专门负责促进世界各国文化、教育、科学领域的交流与合作，开展前沿性研究，保护文化遗产。美国这次退出缘起教科文组织2011年接纳巴勒斯坦为成员国。美国认为这是该组织“欺负”以色列的又一明证，甚至意味着该组织可能承认更多有争议的巴勒斯坦遗产，从而“破坏”以色列在被占领土上的合法性。12日，巴勒斯坦两大政治派别法塔赫与哈马斯签署旨在结束长期分裂的和解协议。美国同一天宣布退出教科文组织,颇有敲打巴勒斯坦的意味。

近年来，巴以问题是美国与联合国教科文组织矛盾的突出点。2011年，该组织不顾美国与以色列的反对，接纳巴勒斯坦作为该组织正式成员国。这是巴首次获准以成员国身份加入联合国机构，直接推动了该国在2012年11月取得了联合国观察员国地位。此后，美国和以色列以抗议为名停止向教科文组织缴纳会费。2013年11月，美国因拖欠会费被剥夺投票权和董事会席位。此次美国索性彻底退出，只留下观察员席位“旁边看戏”。

从表面上的算计看，美国此时退出该组织是“利大于弊”。由于剥夺投票权和丧失董事会席位，美国在该机构的影响力已微乎其微，根本无法阻止该机构再推进与美国利益有悖的行为。而若想恢复席位和投票权，美国不仅需要每年缴纳8000万美元的会费，还需要补齐之前拖欠已达5亿美元的欠款。美国媒体给特朗普算了一笔账，如果美国继续缺席该机构19年，并且在该机构“欠费清零”的情况下重新加入，可总共省下超过20亿美元。而这一切归功于国务卿蒂勒森，他在之前已主动要求国务院裁减人员、减少对国际开发署的预算支持，成为特朗普政府中头号“省钱达人”。

从深层次的博弈看，美国退出该组织也并不亏。一方面，美国所崇尚的“普世价值”与联合国教科文组织推广的价值观本来就存在差异矛盾。前者强调“美国治下的和平”，有着强烈的优越感和“美国例外论”特色，要求美国利益凌驾于他国利益之上。后者则推崇多元文化，各国平等，反对一国对另一国的抹杀和压制。该组织不仅率先接纳巴勒斯坦，在2012年还邀请“维基揭秘”发言人参与会议，在2013年将“切·格瓦拉”列入《世界记忆名录》。另一方面，美国也清楚难以阻止发展中国家在该机构中发挥更大影响力。由于该组织采取更民主、更注重成员国权力相等的治理制度，发展中国家依靠其总数优势占据决策权。1999年以来，该组织大会主席均由发展中国家担任，中国在2013年至2015年首次当选“掌门人”之位。这种发展中国家占据优势的情况将维持相当长时期，这让美国只能“看着生气”。

虽然美国退出对该组织本身无足轻重，甚至还会助推该机构能更轻易地摆脱大国政治的干扰，但是对于整个的全球治理体系来说，这并不是一件好事。特朗普上台以来已经先后退出了跨太平洋伙伴关系协定和《巴黎协定》，甚至准备退出“伊核协议”。退出战略成为了特朗普最鲜明的外交战略。此外，美国还威胁退出“北美自由贸易协定”、“美韩自贸协定”，迫使缔约国重新展开谈判。

在可预见的将来，美国还可能退出一系列国际组织和协定。这种退出策略既损害了美国的国际形象，但也让更多国家开始质疑国际条约和国际组织的约束力，从而采取类似美国的本国利益优先策略。

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